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更新時間：2016/3/9
編者按：街區制，這個略顯陌生的名詞近來成為熱議焦點。2月21日發布的《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》提出“新建住宅要推廣街區制”、“原則上不再建設封閉住宅小區”、“已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開”，引發輿論普遍關注。本文探討了街區制在中國實現的前提以及如何通過利益引導手段、行政征收手段促進現有封閉小區街區化改造。
馮子軒
法學博士，西南政法大學副教授，碩士研究生導師。
研究領域：行政法學、行政訴訟法學與政府規制理論。
近年來，伴隨著城市化進程引發的城市集聚效應，中國的“城市病”癥狀日趨嚴重，諸如人口膨脹、交通擁堵、環境惡化、能源浪費等問題，引發民意憤然。在此背景下，2016年2月21日，《中共中央、國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)出臺，旨在從政策層面破解中國“城市病”，引導城市建設發展的正確導向。《若干意見》首提“街區制”，因事關千家萬戶的切身利益，一經出臺即引發強烈關注。“街區制”是城市建設布局的新觀念，也是對世界城市規劃經驗的總結，對于促進土地節約，改善城市道路微循環有著顯著意義。當然，作為后發國家，中國借鑒他國城市規劃先進經驗無可厚非，但從政策文件到具體執行還有一段長路要走，中國版“街區制”的實現必須廣納民意，依法推進。
一、“立法先行、修法先行”：街區制實現的前提
封閉小區、單位大院是傳統城市規劃理念的產物，合法存在多年，已成既定法律事實與利益格局。目前而言，涉及到居民住宅的立法文件包括《憲法》、《物權法》等，已構成較為完善的法律制度體系。如，《憲法》在總綱中明確規定：“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”，憲法是國家的根本大法，明示對私有財產保護的基本精神；《物權法》緊跟其上，細化物的歸屬和保護權利人的具體規范，明確了業主對建筑區劃內的共有部分享有共有權，具體內容為：“建筑區劃內的道路，屬于業主共有，但屬于城鎮公共道路的除外。建筑區劃內的綠地，屬于業主共有，但屬于城鎮公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有”。一旦推進“街區制”，將對現有法律制度體系提出挑戰，如業主無法充分享有法定建筑區劃內共有部分的共有權，小區規劃許可的審查標準也將面臨爭議等。
基于公共利益的考量，國家可以調整已有的城市規劃管理模式，但其前提是妥善處理好政策與法律之間的關系，尤其是國家政策與法律制度之間出現沖突的情況下，政策的推行務必遵循“立法先行”、“修法先行”的基本原則，否則將損害法律權威性，破壞法治建設進程。中國的政體結構決定了國家政策和法律制度在本質上并無沖突，但法律具有一定的滯后性，政策因其靈活性可在一定程度上彌補這種缺陷。我們認為，政策與法律出現不一致的情形下，國家政策需經過立法、修法程序被置換為法律規范以后方能適用，這才是依法治國的題中之義。具體而言，實現 “街區制”，必須廣納民意，啟動相關立法與修法程序，既可仿效西方國家制定專門的街區立法，對街區的規劃與保護等內容進行規范，也需就現行法律制度與“街區制”的矛盾內容進行修改，只有在彌合政策與法律的沖突后，中國版“街區制”方能順利推行。
二、“新住宅”：行政規劃許可手段源頭控制未來小區圍墻建設
街區制一旦推行，將來的封閉小區建設勢必被嚴格控制。《若干意見》指出：“新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區”，該政策必須與當前我國實施的城市建設行政規劃許可法律制度進行銜接。
目前，城市土地利用與建設工程的規劃管理實行行政許可制度，即任何小區的建設單位必須獲得建設工程規劃許可證后才可進行，其法定依據包括：法律（如《城鄉規劃法》、《城市房地產管理法》等）、行政法規（如《城市房地產開發經營管理條例》等）、部門規章（如《建筑工程施工許可管理辦法》等）、地方性法規（如《重慶市城鄉規劃條例》、《廣東省城鄉規劃條例》等）、地方規章（如《廣州市城鄉規劃技術規定》等）以及規范性文件（如《建設部關于統一實行建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證的通知》等）。一般而言，中央層面立法僅對城鄉規劃許可制度作概括性規定，地方立法根據實際情況對規劃許可的前置條件和審核依據進行細化規定。經調研發現，目前各級立法均未對“圍墻”作出法律界定，也未明示圍墻能否被許可修建，應屬立法空白地帶；在許可審核過程中，各級規劃部門在對待圍墻的態度上也存有相當大的自由裁量空間。我們認為，《若干意見》中“原則上不再建設封閉住宅小區”，并非禁止未來一切封閉小區建設，僅是提出控制封閉住宅小區建設的基本思路，修法時要注意從規劃許可源頭控制新建小區的圍墻建設，必需對“圍墻”作出法律界定，明確小區能否建設圍墻的許可條件，并授予規劃行政部門管理亂建圍墻等違法行為的執法權力。
三、“舊住宅”：利益引導手段、行政征收手段促進現有封閉小區街區化改造
街區制一旦推行，現有封閉小區的格局勢必發生重大變革。《若干意見》指出：“……已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用……”，該內容因對現有封閉小區業主權利將產生不利影響，頗受爭議。
《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）于2007年正式實施，明確規定建筑區劃內的道路、綠地與其他公共場所屬于業主共有。“拆圍墻”將會侵犯現有封閉小區業主享有的建筑區劃內共有部分的共有權。那么，是不是政府就不能“拆圍墻”呢？事實上，基于公共利益的考量，在充分補償當事人的基礎上，政府可以對私人物權進行征收，這也是公法理論上的“少數人的特別犧牲”。《物權法》也規定：“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發生效力”，這是從立法給予公權力合法介入私人物權的可能性。那么，是不是政府就可以不計后果的任性“拆圍墻”呢？答案當然是否定的，仍是由于公共利益的考量，封閉小區數量多，居民人數非常龐大，牽一發動全身，必須征求民意，形成立法，依法推進。
我們認為，對于現有封閉小區的“街區化”改造有賴于政府的利益引導手段、行政征收手段共同推進。第一，委托相關部門對市政規劃與封閉小區的基本情況進行評估，并形成必拆、可拆、不拆的結論，區別對待。第二，對于可拆圍墻的小區，不采取行政征收手段，主要通過政府的利益引導行為，如提供特殊政策、高額補償、加大公共設施投入、改造周邊環境、加強治安管理等措施，促使居民自愿與政府達成協議，將社會風險降至最低。第三，對于必拆圍墻的小區，應先采取利益引導的機制促使政府與業主達成一致；如無法達成一致，考慮采取可替代性方案，如修建下穿隧道等；如可替代性方案也無法實現，方可考慮行政征收手段。上述設想，有賴于符合《物權法》基本精神的行政征收程序立法、行政評估程序立法與利益引導機制立法的完善。
綜上，作為解決“城市病”的一種政策方案，中國版“街區制”有著進步意義，而法治推進是其實現的唯一徑路。盡管任重道遠，我們仍樂見其成。